Impotsurlerevenu                                Le 28 mars 2001

 

Sur l’INTERVENTION INCONGRUE du TRESOR PUBLIC dans la REPARTITION de l’IMPÔT sur le REVENU entre des CONJOINTS SEPARES

 

   

 

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INTRODUCTION

 

Autrefois le mari était "le seul sujet imposable du foyer" et le seul responsable du paiement de l'impôt. Il lui appartenait de se préoccuper de tous les gains entrant dans le foyer, de les déclarer et de payer les impôts réclamés par le Trésor Public.

 

En 1938, pour éviter que des conjoints n'organisent leur insolvabilité, un décret-loi, repris dans l'article 1685 du Code Général des Impôts, proclama "la solidarité entre les époux". Le mari était "le débiteur principal de l'impôt et la femme, tiers solidaire". C'est "à partir de l'obligation civile qui pèse sur l'épouse, de contribuer aux charges du ménage" et en assimilant l'impôt à l'une de ces charges, que la solidarité fiscale entre époux s'édifia, lesdites charges se répartissant au prorata des revenus des conjoints (art. 214 du Code Civil), la solidarité de ces derniers étant précisée par l'article 220 du même Code.

 

Cette position fut confirmée par la Direction Générale des Impôts dans des instructions, notamment dans celle référencée D.G.I. 5 B 122, N° 6 :

 

"La circonstance que l'ensemble des revenus du ménage est imposé au nom du mari n'implique pas nécessairement que lui seul doive supporter en définitive la charge de l'impôt. En effet, l'impôt ainsi établi doit normalement être assimilé à une charge du ménage à laquelle la femme, quel que soit le régime matrimonial des époux, est tenue expressément de contribuer dans les conditions et limites fixées notamment par l'article 214 du Code Civil".

 

*  *  *

 

Le Ministère des Finances a dû estimer que son pouvoir d'arbitrage, dans la répartition des impôts entre conjoints, était insuffisant. Ne pouvant obtenir du Législateur les textes lui donnant satisfaction, il a émis des instructions, lesquelles ne sont pas opposables aux contribuables mais ces derniers pouvant, s'ils y ont intérêt, les opposer à l'administration. Elles ne sont soumises à aucun contrôle et peuvent, de ce fait, être totalement illégales. C'est le cas de l'instruction 80-118-A1 du 7 juillet 1980 de la Direction de la Comptabilité Publique qui donnait tout pouvoir au Trésor Public pour effectuer des partages arbitraires d'impôts et qui fut la première d'une longue série.

 

L'objectif de la Direction de la Comptabilité Publique était de pouvoir répartir l'impôt, arbitrairement, entre les conjoints ; à la limite, faire payer la totalité de l'impôt au conjoint de son choix ; c'est à dire même la part afférente aux revenus de l'autre conjoint.

 

Depuis 1980, la Direction de la Comptabilité Publique émet des instructions pour bien ancrer, dans l'esprit des comptables du Trésor Public, le bien-fondé de ces procédures de recouvrement illicites. Mieux, des instructions, équitables autrefois, ont évolué pour permettre ce partage arbitraire et illégal de l'impôt sur les revenus entre des conjoints séparés. C'est le cas de l'instruction précitée D.G.I. 5 B 122, N° 6, qui s'écrit désormais :

 

"… le Trésor est fondé à poursuivre l'un ou l'autre des deux époux, quel que soit leur régime matrimonial, sans qu'il y ait lieu de procéder entre eux à une répartition de la dette fiscale du foyer."

 

Avant l'INSTRUCTION 80-118-A1 du 7 juillet 1980.

 

Seul le mari était assujetti à l'impôt. c'était le contribuable inscrit au rôle, mais aussi le "débiteur principal de l'impôt, la femme étant tiers solidaire". L'article 1685 du Code Général des Impôts établissait cette responsabilité de l'épouse.

 

Les comptables du Trésor, sauf circonstances particulières, devaient "toujours s'adresser en premier lieu au contribuable inscrit au rôle", c'est à dire en général au mari ; l'autre conjoint était mis en cause si le recouvrement s'avérait impossible.

 

Les comptables du Trésor, sur la demande d'un des conjoints, les invitaient à reprendre la répartition opérée par les tribunaux judiciaires, c'est à dire à faire application des dispositions de l'article 214 du Code Civil et à payer les impôts "à proportion de leurs facultés respectives."

 

Le Ministre des Finances de 1966, répondant –journaux officiels des 23 juillet (page 2640) et 10 septembre (page 2953) 1966-, à deux questions écrites de parlementaires –MM. de La MALENE et WESTPHAL-, suite à une réforme des régimes matrimoniaux, exprimait "que l'impôt ainsi établi doit normalement être assimilé à une charge du ménage à laquelle la femme, quel que soit le régime matrimonial des époux, est tenue expressément de contribuer dans les conditions et limites fixées notamment par l'article 214 du Code Civil modifié par la loi du 13 juillet 1965."

 

Le Ministre rappelait l'instruction D.G.I. 5B 122 N° 6. M. Didier MARTIN (page 603 du Recueil DALLOZ-SIREY de 1978, écrivait :

 

"… la doctrine de l'Administration fiscale (qui), d'une manière constante depuis près d'un demi-siècle, persiste à assimiler l'impôt sur le revenu conjugal "à une charge du ménage à laquelle la femme, quel que soit le régime matrimonial des époux, est tenue expressément de contribuer dans les conditions et limites fixées notamment par l'article 214 du Code Civil." (Doc. D.G.I. 5B 122 n. 6)."

 

Pour l'Administration, la solidarité fiscale de l'épouse, prévue à l'article 1685 du Code Général des Impôts, rappelait la solidarité des époux prévue à l'article 220 du Code Civil et impliquait l'assimilation de l'impôt sur le revenu à une charge du mariage.

 

A PARTIR du 7JUILLET 1980.

 

Pour justifier les nouvelles méthodes de recouvrement des impôts entre conjoints, préconisées par l'instruction 80-118-A1, la Direction de la Comptabilité Publique a interprété un arrêt du Conseil d'Etat du 10 mai 1952 (7è sous-section, req. N° 13640) comme personne ne l'avait fait depuis trente ans.

 

En l'espèce, le Trésor Public poursuivait une société, pour le "recouvrement d'impôts directs établis à raison d'un fonds de commerce dont elle était propriétaire" ledit fonds étant en location.

 

Le Tribunal administratif d'Alsace et de Lorraine avait rejeté, à bon droit, le recours du Président de la société qui lui demandait d'annuler une contrainte lui réclamant les impôts précités dus par son locataire. Ce président avait alors saisi le Conseil d'Etat, lequel avait confirmé le jugement du Tribunal administratif.

 

L'arrêt s'appuyait sur l'article 391 du Code Général des Impôts, abrogé depuis, mais repris dans l'article 1684-3, lequel stipulait que "le propriétaire d'un fonds de commerce est solidairement responsable avec l'exploitant de cette entreprise, des impôts directs établis à raison de l'exploitation de ce fonds."

 

Ensuite, l'arrêt citait les articles 1200 et 1203 du Code Civil qui définissent la solidarité des codébiteurs ayant passés contrat avec des créanciers eux aussi solidaires ; solidarité différente de celle des conjoints prévue à l'article 220 du Code Civil.

 

Cet arrêt a permis à la Direction de la Comptabilité Publique de déclarer : "Le Conseil d'Etat, dans un arrêt du 10 mai 1952, … a défini la responsabilité solidaire du propriétaire du fonds de commerce prévue par l'article 1684-3 du Code Général des Impôts, comme étant une solidarité de nature passive régie par les articles 1200 et suivants du Code Civil. Cette décision s'applique à l'ensemble des responsabilités de tiers qu'une disposition fiscale déclare solidaires du paiement de l'impôt avec le contribuable, et en particulier à la responsabilité des conjoints."

 

Selon l'instruction 80-118-A1 "le mari était le "redeveur" principal de l'impôt, et l'épouse le codébiteur solidaire" au sens des articles 1200 et suivants du Code Civil. Les conjoints allaient donc désormais, être poursuivis comme des tiers ayant volontairement passé contrat entre eux et avec le Trésor Public. L'instruction précise aussi : "En principe, le comptable peut réclamer à son choix la totalité de la dette à l'un ou l'autre des conjoints …" Fiscalement, les conjoints n'étaient pas égaux, puisqu'il y avait un débiteur principal de l'impôt, mais, pour le paiement ils le devenaient.

 

Depuis la LOI de FINANCES 82-1126 du 29 décembre 1982.

 

Cette loi de finances a consacré l'égalité des époux en matière d'impôt sur le revenu. Le contribuable inscrit au rôle est devenu le couple, c'est à dire qu'il y est précisé le nom de l'époux précédé de "Monsieur ou Madame".

 

Une instruction du 18 février 1985 a repris cette loi et précise au paragraphe 14 :

 

"Sous la législation précédente, le mari était le seul débiteur principal de l'impôt sur le revenu dû par le ménage, l'épouse étant tiers solidaire. A compter de l'imposition des revenus de 1982, les époux sont conjointement tenus au paiement de la totalité de cet impôt."

 

Ceci pourrait laisser croire que, précédemment, le seul redevable de l'impôt était le mari. Or, il a été vu ci-dessus que, depuis l'instruction 80-118-A1, du 7 juillet 1980, le Trésor Public s'estimait autorisé à poursuivre "l'un quelconque des conjoints".

 

Il est aussi précisé, à l'article 2 – VIII.2, alinéa 3, de la loi de finances pour 1983 :

 

"Chacun des époux est tenu solidairement au paiement de l'impôt sur le revenu. Il peut demander à être déchargé de cette obligation."

 

Une "décharge" est prévue aux articles L. 247 et R. 247-10 du Livre des procédures fiscales ; mais il ne s'agit pas de celle prévue dans l'instruction 80-118-A1.

 

*  *  *

 

Parmi les instructions qui ont confirmé les pratiques du Trésor Public, on peut citer celle du 25 mars 1986 (86-78-A3). Elle stipule :

 

"En vertu des règles générales qui définissent les obligations des codébiteurs solidaires (art. 1200 et 1203 du Code Civil), l'Administration peut réclamer indifféremment à l'un ou l'autre des époux, la totalité du montant de l'impôt sur le revenu pour le paiement duquel l'article 1685-2 du Code Général des Impôts institue une solidarité entre les époux.

 

Celui des époux qui a dû régler la totalité de l'impôt dispose d'une action civile qu'il lui appartient d'exercer, s'il s'y croit fondé, en vue de faire déterminer la mesure dans laquelle l'autre époux pourrait être appelé à participer à l'obligation fiscale."

 

Cette instruction reprenait un jugement du Tribunal administratif de PAU –et non de PARIS comme cela est précisé sur l'instruction-, du 25 mars 1986, qui condamnait l'époux à payer la totalité des impôts de 1981 d'un couple.

 

Or, en 1981, le mari était le débiteur principal de l'impôt, et le Trésor Public devait réclamer la totalité de l'impôt au mari, sauf à appliquer les réponses ministérielles de 1966 et l'instruction DGI 5B 122 (ancienne version) précitées spécifiant que l'impôt était une charge du mariage à répartir selon les dispositions de l'article 214 du Code Civil.

 

La référence aux articles 1200 et 1203 du Code Civil, par le Tribunal administratif de PAU, dans un litige fiscal entre conjoints, a favorisé les dérapages du Trésor Public en créant une jurisprudence qui donnait une apparence légale à des pratiques habituelles qui ne l'étaient pas et en feignant de méconnaître la solidarité des conjoints définie par l'article 220 du Code Civil, remplacé par la solidarité des codébiteurs solidaires, des articles 1200 et suivants du Code Civil, qui ne concerne que les contrats signés par des tiers.

 

Les instructions 83-103-A1 et 86-59-A1 procèdent de la même démarche. En outre, selon l'instruction 83-103-A1 (page3) les excédents de versement sont "remboursés au profit et sur l'acquit de l'un quelconque des époux, indifféremment", ce qui autoriserait le Trésor Public à procéder à des transferts de fonds d'un conjoint vers l'autre, même s'ils sont séparés. Des impôts indus réclamés à un époux, par application des dispositions de l'instruction 80-118-A1, peuvent être remboursés à l'autre, par application de l'instruction 83-103-A1 !

 

L'instruction 86-78-A3 de 1986, renvoyait le conjoint payeur de la totalité des impôts -et victime de la dérive du Trésor Public- vers les tribunaux civils, ce qui ne pouvait que les encombrer.

 

Quant à l'instruction DGI 5B 122, déjà citée, elle a évolué. Il n'y est plus fait référence à l'article 214 du Code Civil pour répartir l'impôt sur les revenus des conjoints.

 

CONCLUSIONS.

 

La Justice dispose du Code Civil pour répartir l'impôt et les autres charges du ménage lorsqu'elle intervient dans des conflits de conjoints. Le Trésor Public, autrefois, reprenait les dispositions du Code Civil ; aujourd'hui, elle s'autorise à le répartir arbitrairement.

 

La Direction de la Comptabilité Publique a organisé son intervention pour répartir l'impôt arbitrairement et favoriser le conjoint de son choix en créant une "demande en décharge gracieuse de responsabilité". Cette procédure, qui n'est prévue par aucun texte, permet à un conjoint, poursuivi pour le paiement de la totalité des impôts du couple, de demander au Trésor Public à ne pas payer la part d'impôts afférents au revenus de l'autre conjoint. Le Trésor Public décide alors de la répartition des impôts entre les conjoints. Il peut refuser de "décharger" un conjoint et le contraindre à payer la totalité des impôts. Il y a en quelque sorte une décharge d'un conjoint sur les derniers de l'autre.

 

Le Livre des procédures fiscales stipule (art L.247) : "L'administration peut également décharger de leur responsabilité les personnes tenues au paiement d'impositions dues par des tiers."

 

Puis, dans son article R.247-10, les conditions dans lesquelles ces décharges sont accordées par les services de la Comptabilité Publique et de la Direction Générale des Impôts.

 

Ces décharges, lorsqu'elles sont accordées, produisent des cotes irrécouvrables (C.G.I. – Annexe III, art. 426).

 

Il n'a jamais été question, dans le C.G.I. ou le Livre des procédures fiscales "de décharges gracieuses de responsabilité" version instructions de la Direction de la Comptabilité Publique. C'est par un abus de langage qu'elle a utilisé l'expression "décharge gracieuse de responsabilité" pour faire accroire aux contribuables et à ses comptables qu'elle était en droit d'arbitrer la répartition des impôts entre conjoints, en particulier séparés. L'administration n'a aucun pouvoir pour décharger un conjoint sur les deniers de l'autre. Si elle en décharge un, cela ne peut être que sur ses deniers personnels.

 

Ce qui est gracieux dans la décharge de l'article L.247 du C.G.I., ce n'est pas la répartition de l'impôt entre les conjoints, c'est l'acceptation ou le refus, par l'administration, de décharger un conjoint sur ses derniers personnels, pour partie ou en totalité, du paiement de l'impôt afférent aux revenus de l'autre conjoint, lequel n'est pas solvable ou a disparu, étant entendu que le Trésor Public a mis en œuvre tous les "moyens ordinaires de recouvrement" pour les récupérer.

 

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Le Trésor Public doit s'adresser au contribuable inscrit au rôle, c'est à dire depuis la loi de finances pour 1983, au foyer fiscal, donc aux deux conjoints. S'il n'a pu obtenir le paiement de la totalité, et lorsque ces derniers sont séparés, il doit, par application du principe d'équité, inviter les conjoints à payer leurs impôts "à proportion de leurs facultés respectives". Si l'un d'eux s'y refuse, alors qu'il dispose de moyens financiers suffisants, le Trésor Public doit épuiser "tous les moyens ordinaires de recouvrement à l'encontre du redevable" pour l'y contraindre.

 

Si un conjoint n'est pas solvable, ou s'il ne peut être retrouvé, le Trésor Public peut se tourner vers l'autre conjoint par application des dispositions de l'article 1685 du C.G.I. Si un conjoint a payé la part d'impôts afférente à ses revenus, mais ne dispose pas de moyens financiers suffisants pour payer l'impôt afférent aux revenus de l'autre conjoint, il peut demander à être déchargé de sa responsabilité pour cette dernière part d'impôts (art. L. 247 du L.P.F.).

 

Il appartient alors au Trésor Public d'apprécier la demande et, éventuellement, d'abandonner toute poursuite à l'encontre du conjoint pour la part d'impôts afférents aux revenus de l'autre conjoint. Le comptable chargé du recouvrement constate l'impossibilité de faire payer ce dernier. Les comptables du Trésor, responsables du recouvrement de l'impôt sur leurs deniers personnels, demandent alors au Trésorier Payeur Général, à être déchargés de cette responsabilité et font une demande d'admission en non valeur des cotes irrécouvrables (articles 426 à 429 du C.G.I.).

 

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Les fonctionnaires de l'administration sont convaincus du bon droit de l'arbitraire qu'elle pratique. Un sondage téléphonique (à l'époque de mes ennuis avec le Trésor Public, en 1994) dans quelques trésoreries générales ou principales et dans des directions de services fiscaux m'avait permis d'en faire le constat. M. Pierre-Christian TAITTINGER a écrit : "Le Trésor Public (est) en droit de poursuivre l'un quelconque des conjoints, …" (question écrite du 12.2.1987 et J.O. du 9.4.1987, page 537), ce qui est inexact. Il le fait, certes, mais c'est un excès de pouvoir qu'il impose aux contribuables désarmés. Le Ministre des Finances lui a répondu dans le même esprit. Toutefois, concernant les "demandes en décharge gracieuse de responsabilité", il a précisé : "Ces demandes, instruites conjointement par les services chargés de l'assiette de l'impôt et ceux du recouvrement, peuvent donner lieu à une décharge de responsabilité pour la part de l'impôt qui n'est pas afférente aux revenus du demandeur." Mais le Ministre n'a pas précisé s'il s'agit de la "décharge" de l'article L. 247 précité, c'est à dire sur les deniers du Trésor Public, ou de celle de l'instruction 80-118-A1, c'est à dire sur les deniers de l'autre conjoint.

 

La confusion, peu discrète, qui règne dans ce domaine de la fiscalité personnelle est due à un vide législatif, lequel permet aux pratiques irrégulières de l'administration de prospérer, des instructions internes illégales étant censées "sauver la face", les contribuables, les acceptant par ignorance.

 

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La Direction de la Comptabilité Publique a donc introduit des pratiques manifestement illégales dans le recouvrement de l'impôt. Ce dérapage a des conséquences financières importantes. En effet, le contribuable qui saisit le Trésorier Payeur Général de son département, sur le conseil de son Trésorier principal par exemple, d'une "demande en décharge gracieuse de responsabilité" saisira le Tribunal administratif pour excès de pouvoir, s'il est débouté de sa demande. Il pourra même saisir la Cour administrative d'appel, voire le Conseil d'Etat. Des fonctionnaires sont donc mobilisés sur des procédures illégales qui n'auraient jamais dû exister. Le renvoi vers les juridictions civiles de l'époux payeur de la totalité de l'impôt, par application des dispositions de l'instruction 86-78-A3 du 20 juin 1986, ne peut qu'encombrer celles-ci. Le budget de l'Etat est donc grevé inutilement depuis plus de vingt ans. Les économies réalisées par l'application de procédures fiscales cohérentes et légales permettraient en outre une réduction de l'engorgement des juridictions administratives et judiciaires. Il serait intéressant de savoir à qui profite le "crime", c'est à dire pour le compte de qui les méthodes de travail ci-dessus décrites ont été mises en place.

 

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Les instructions citées peuvent être obtenues auprès du Centre de Documentation Economie – Finances. 12, place du Bataillon du Pacifique – 75572 PARIS Cedex 12.

Les remarques des lecteurs seront les bienvenues.